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低碳经济_城市规划如何应对气候变化_叶祖达_图文

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低碳经济: 城市规划如何应对气候变化?
叶祖达

摘要: 城市是全球温室气体排放之重要源头。 通过规划、建筑设计、施工、交通、城市产业结构调 整、能源供求规划等领域,城市之建设过程可以提供有效及必要之控制温室气体排放手段。 城市规划之思 维亦要因此而作出改变,向如何可以通过城市发展创新模式和决策,在“减缓” (mitigation)和“适应” (adaptation)两大战略方向应对气候变化。 本文先对全球气候变化问题作出介绍,特别是其对城市发展 建设带来之挑战, 及城市规划决策者在此问题上之角色作一表述, 再分析世界上当前其他城市之应对方法 及手段,提供参考。 最后,本问建议以低碳城市为目标, 建议一协助平台, 并整合传统城市规划决策流 程框架,对目前现行城市规划过程作出目标及方法上之修改,以达到控制气候变化及温室气体排放之低碳 经济城市规划目的。 关键词:气候变化 低碳经济 城市规划 可持续发展

1、全球气候变化带来之挑战
全球气候变化是人类历史上对文明生存之最大挑战。 可以说, 没有一个国家或城市能在 气候变化挑战下独善其身。 气候变化引至之全球温度上升日益受世界各政府、企业、社会 等方面之关注。 于 1997 年在日本京都举行的 《联合国气候变化框架公约》 会议上签订之 《京 都议定书》 代表了一重要里程碑——各国必需通过共同合作和努力, 才可以全面控制二氧化 碳等温室气体排放带来之社会、环境、经济不利影响。全球各国及各社会都要考虑改变以往 之增长模式,采取包括: 生活方式改变、增长优先决策重新排列、科技创新等路径,全力达 到节能型低碳排放社会。 IPCC 的第四次评估报告 联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)前后发表了四个评估报告书,分别在 1990、 1995、2001 及 2007 年对全球气候变化作出科学性之分析。IPCC 的第四次评估报告(AR4) 乃是最近期之文件,其中明确地指出(IPCC,2007) : ? 全球气候变暖现象是不可置疑,全球平均空气及海洋温度正在上升,而北半球广大 面积溶雪已引致海平面上升(图 1) ; ? ? ? 在各大洲之观察所得,自然生态系统已受到影响及破坏; 全球之温室气体排放自 1970 到 2004 年间上升了 70%(图 2) ; 地球表面平均温度高了 0.69 C,在 20 世纪内升高了 0.76 C。温室气体排放量上升 导致全球暖化及大规模之生物及自然系统变化。
。 。

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自 1850 至 2005 年间,气候灾害频发、生物多样性受破坏、农作物歉收。

减低碳排放手段 从而制定 面对挑战及问题之急切性, 不少建议把全球温度上升之幅度控制在 2 C 门槛, 一稳定大气层中二氧化碳 CO2 浓度指标。意义是:全球温室气体排放量必需要在 2015 年左 。从 右达到最高峰,而大气层中之 CO2 浓度稳定在 400PPM(2005 年全球平均浓度为 379PPM) CO2 排放目标来看,2050 年之总排放量要从 2005 年之总量下降 50%-85%。 要减少二氧化碳等温室气体排放量 (本文统称为 CO2 排放量)大概有四方面之“减轻” (Abatement)策略: ? ? 提高能源使用效率(包括车辆、建筑、工业) ; 移向低碳能源供应(由化石燃料转向低碳能源及可再生能源如风、水力、太阳、生 物)及应用碳镇定和存放技术(CCS) ; ? 保护陆地汇碳源(减少目前城市化及工业对森林植被之破坏,保护森林及土壤对碳 清涤(Carbon sink)功能; ? 推动人类行为改变(对人类生活方式及行为推动改变, 减少由生活习惯如室内温度、 电器能耗、交通工具方式等) 有关之减低碳排放行动要马上展开,因为再有延迟,2 C 之临界线将不保。就算我们真 的可以把温室气体排放稳定, 而使全球温度控制在此临界线下, 地球都不可避免地要接受不 少灾害性之变化——包括世界上可能有三分之一的生物会绝种、 各大洲沿岸城市部分地区将 受到水平而上升而淹没、北半球之冰雪持续融化现象将无法改变。
。 。

2、 迈向低碳经济:城市为应对气候变化之主要平台
面对全球气候变化, 在各国及各城市都在展开控制 CO2 排放, 落实 “减缓” (Mitigation) 及“适应”(Adaptation)(下文再详述)政策同时, “低碳经济”一概念被提出。最先是于 2003 年英国在发布政府白皮书《我们能源的未来:创建低碳经济》中,将实现低碳经济发 展模式作为英国能源战略目标(UK Secretary of Trade and Industry,2003) 。英国白皮书 建议之低碳经济目标具体包括: ·到 2050 年英国的 CO2 排放量减低 60% ·保持能源供应之稳定性和可靠性 ·促进国外内市场可持续增长 ·保证每个家庭都以合理价格得到充分能源供应

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之后,有关低碳经济之概念均被不同学者和研究机构广泛讨论(Mckinsey,2009; 金涌 等,2008;The Climate Group,2008; 鲍健强等,2008;付允等,2008) 。总体来说,低碳 经济是指一种发展模式,在达到经济增长时,也排放最少之温室气体,以高能源效率产出, 推动可持续之社会发展。 在发展低碳经济之路途上, 其中最主要之实施平台就是城市。 国外过去十年已有大量文献 研究指出城市是全球应对气候变化之主要前线,也是成败之关键点(Betsill,2001; Lindseth,2004;ICURR,2008) 。城市规划和管理在此问题上之角色最为重要,有举足轻重 之作用。城市作为控制 CO2 排放之主体原因可以总结为三点: ? ? ? 城市对海水平线上升及极端无氧变化带来之影响最为敏感(IPCC,2007) ; 城市化过程中消耗大量能源及产生大量排放,为全球气温暖化之主要源头; 同时,目前已存在之提高能耗效率和减排放技术,有大部分成本合理手段都可以在 城市内规模化地应用。 (Mckinsey, 在具体可应用之手段成本方面, 根据有关 CO2 减排手段之不同技术成本分析 “二氧化碳等量” )之现有技术排列,不少是负成 2009),如果把成本低于 60 欧元 1 吨 CO2e( 本之技术(负成本代表该技术可以由市场推动而达到正投资回报) 。重要的是: 这些经济可 行的技术均和城市基建、建筑和交通直接有关,如: ·照明设备 ·住宅家电 ·现有住宅和商业建筑加强保暖 ·混合电/汽油小汽车 ·堆填区产生之能源 ·垃圾回用 ·工业节能 ·新建筑节能

3、中国发展低碳经济之路
中国作为世界第二大能源生产国及主要 CO2 排放国,高度重视全球气候变化问题,并逐 步迈向“低碳经济” 。 中国是最早承认 1997 年《京都议定书》之国家之一,积极在国际合 作层面上应对全球气候变化挑战努力。中国“九五”计划(1996-2000)已提出节能率平均 每年 5%目标,又给“十五”提出减少主要污染排放 10%以上,于“十一五”规划中,要把单

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位 GDP 能耗降低 20%,和主要污染排放削减 10%为约束性指标。 其后,2007 年 9 月国家主 席胡锦涛在亚太经合组织第十五次领导人会议上发表重要讲话,指出气候变化是全球性问 题,需要各国联手应对。 2007 年, 国务院《节能减排综合性工作方案》提出 45 条具体工 作安排,国家发改委制订之《单位 GDP 能耗考核体系实施方案》对各省级人民政府要实行向 责制,代表中国对节能减排之决心。 中国政府于 2008 年 10 月发布《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书,其中指出中 国近百年来地表平均气温升高了 1.1 C,而近 50 年来降水分布格局有明显改变,西部和华 南地区降水增加,而华北和东北大部分地区降水减少,近 30 年来中国沿海海表温度上升了 0.9 C,而海平面上升了 90 毫米。气候变化对中国之社会、经济和环境影响会进一步加剧。 然而中国走向低碳经济之路亦有其挑战及制约(金乐琴等,2009) : ? 中国现处于高速度工业化和城市化之发展阶段,人口增长和消费结构升级,基建等 都对能源需求有很多压力,因而提高 CO2 排放量 ? 中国一向以来之发展模式都是粗放型,对能源、土地、水都消耗极高及低效率使用。 粗放型发展会大大阻碍节能减排之力度 ? 中国中期内还要依赖煤炭为最重要初级能源。在中国之能源探明储量中,煤炭占了 94%。此能源供应结构使中国要长期使用化石燃料,而单位能源燃煤释放的 CO2 极高 (为天然之 2 倍) ? 在全球化分工之体系中,中国出口有相当部分为高能耗、高度依赖原料加工之劳动 力密集型和资源密集型商品,直接为全球贸易付出巨大环境代价。 中国要达到可持续发展及控制气候变化目标,要采取“脱钩” (Decoupling)之路径理 论(刘传江等,2009) 。 “脱钩”在能源与环境政策领域中已用作分析经济发展和资源消耗之 间的响应关系。一国或一地区之经济发展初期,物质消耗总量随经济总量增长而因此增加, 甚至更高。但在某政策环境和特定阶段后会变化,经济增长和物质消耗不同步,而是后者略 低,甚至下降,出现“倒 U”型,就是两者开始“脱钩” 。中国目前推动之“两型社会”— —资源节约、环境友好型增长方式就是“脱钩”之理论实践。在此形势下,中国城市化必需 要加速发展可持续,低碳经济之路向,加深通过城市规划、建造、管理创新思维和手段,支 持及实现中国发展低碳经济之目标。 城市规划工作者和决策者需要把城市规划传统之决策思 维和管理手段重新以低碳角度评核及改革。
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4、城市规划在建设低碳经济之角色
城市规划在建设低碳经济有重要之角色。 作为可以影响城市发展中之土地、资源、建 筑、交通等范畴之专业,对城市化过程中合理资源分配和使用都有协调和调整之能力。 应 对气候变化,城市规划必需由两大规划策略开始: “减缓” (Mitigation)和“适应” (Adaptation) (图 3) 。 “减缓”规划: 减缓规划策略最主要的目的是通过不同手段去减低温室气体排放, 从而减少潜在之反面 影响。相关之手段可包括编制推动低碳城市建设之法规、规范和标准、提供节能减排之激励 政策,鼓励使用减低 CO2 排放之城市规划、设计和建造方式。有关之政策必需有一概定之减 排指标为依归,作为量度各减缓规划手段之可行性及成效。 “适应”规划: 正如上文已述,全球气候变化已进入危机阶段,事实上,由于全球暖化带来之生物、自 然、地理系统变化已产生,而部分预计之改变亦已不能避免。 因此城市规划要由“适应” 之角度去分析那些将会无可避免的生物、 自然和社会转变之实质后果, 从而制定政策和行动 去“适应” ,把负面影响降至最低。 有关之问题可包括未来预知海岸水面升高如何破坏城市 现有基建设施、经济活动如何受农业生态平衡改变而减产、 强烈天气现象如何影响民生, 及如何应对这些避免不了的转变。 事实上, 国外专业规划学会已就有关气候变化挑战作出大量讨论, 并已有相应行动呼唤 规划师和规划工作者关注。例如,加拿大规划师学会在其《气候变化政策文件》中说明“气 候变化是事实而迫切,而规划师会就支援加拿大人应对气候变化挑战负起重要之角色。 ” (CIP,2008) 。加拿大规划师学会在此文件中指出学会的政策目标为: ? ? ? ? 提升会员在缓和及适应气候变化之能力; 提升有关知识、缓和手段及适应方法; 提高城市规划和气候变化间之关联;及 建立专业网络支持协作力量及方案。

美国规划协会(APA)亦于 2008 年发表了《对规划和气候变化之政策》 ,其中突显规划师在 应对气候变化之角色(APA,2008) : ? ? 影响社会从而把气候之步调减慢,及减缓及适应全球暖化之冲激; 推动合理化社区规划设计、有效交通网络、可持续土地发展及保育战略;

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告知公众及决策者气候变化会带来之潜在社会成本,及应对之政策。

5、当前国外城市之应对气候变化经验
笔者对目前部分其他国家和城市提出之城市应对气候变化之政策手段作出阐述和比较。 分析的对象城市包括:纽约、温哥华、东京、伦敦、莫顿市) 。 本文亦同时讨论有关英国近 年推动之“零碳”住宅政策。 纽约市:把气候变化整合在城市增长策略中 纽约市在 2007 年发表之到 2030 年计划,名为 PlanNY,把纽约市未来数十年发展之目 标、路径和挑战表述。 此城市规划策略除了包括一般必要之政策元素如住房、公共空间、 工业用地、水质、电网、交通、能源和空气素质外,它包含了城市应对气候变化策略(City of New York,2007, 2008), 明确地把气候变化问题写入城市规划战略中。其中,它提出于 2030 年把纽约市温室气体排放减少 30%。此 30%之减排有 50%来自提高建筑能耗效率,32% 来自改善电力供应方法, 及 18%来自交通规划。 PlanNY 并对此目标列出具体之城市规划原则 和手段。 纽约市亦在规划中突显城市对适应气候变化带来已不可改变之影响, 在建议中提出把城 市内将受到水岸线升高而影响之现有基础建设设施评估, 及和联邦、 州政府合作去改善更新 洪水危害区资料,及针对市内特别地段之基地重新规划设计。 温哥华市:分区土地利用更改推动绿色建筑 温哥华市于 2008 年编制了《温哥华生态密度宪章》 (Vancouver Eco-Density Charter) 文件,代表市政府对建立温哥华为一环境可持续、有承担、可宜区之城市规划政策。 《宪章》 内容特别把气候变化带来之破坏力列为规划要应对之重要议题,内容可概括如下三点: ? ? ? 温哥华市之前途受到气候变化之影响而有危机 温哥华市政府建立目标,要把城市之温室气体排放控制 温哥华市之生态足迹和碳足迹表述城市之资源未有有效使用,因而对全球气候 变化有一定之责任和承担 为了应对气候变化及推动节能减排,温哥华市于 2008 年 5 月起对一切市内土地用途更 改申请都附上一规划条件:所有申请必需满足 LEED(美国能源和环境绿色建筑评核系统) 银级水平或相同水平之认证。 此土地用途规划申请手段直接把城市规划许可条件和绿色建 筑认证要求挂钩,强制推动减排政策(Vancouver, 2008a, 2008b) 。

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东京市:推动建筑节能技术、探索碳税政策手段 东京都会政府 (Tokyo Metropolitan Government) 于 2007 年公布其气候变化应对策略。 此策略内容包括把东京未来发展为一“负碳值”城市。就是未来东京不只没有碳排放,同时 通过可再生能源、清洁生产等投资,使有能力中和其他地区之 CO2 排放量。具体相关政策主 要集中发展建筑和工业减排技术,目标是在 2050 年时可以把排放量比 2000 年减少 25%,部 分手段包括(TMG,2007) : ? 于商业部门推动减低 CO2 排放,特别针对大型大规模之排放主体,提供资金、贷款 和投资改善设备之政策 ? 大力在家居领域鼓励太阳能光伏发电 ? 所有政府建筑物必要符合达到全球最高之能耗效率水平,以“无碳化”手段推动城 市规划 ? 在小汽车和交通领域,推动不同法规限制排放,鼓励使用环境友好燃料 ? 积极发展以碳税手段改变企业生产模式,同时以税收补贴支持中小企业减排。 伦敦市:风险管理策略 英国大伦敦市政府(Greater London Authority)于 2008 年发表了一政府咨询文件, 名为 《伦敦应对气候变化之适应策略文件》 ,希望在 2009 年可以制定发表最后政策 (Greater London Authority, 2008) 。其咨询文件主旨是协助伦敦市民去做好应对气候变化带来之改 变及天气极端现象。文件建议一包含四战略之政策框架: ? ? ? ? 对气候变化会影响伦敦市之评估 建立风险程度之基线情况及谁会受到什么程度之影响 分析气候变化带来之洪水、干旱、热浪 以分析为基础,排列不同风险要优先应对之需要及其得益。

咨询文件把上述作为基本框架, 编制城市规划和管理手段应对气候变化, 再从四方面切 入: ? 防止(Prevent)——以行动去减免有关之破坏程度(如提高防洪之基建设施及 规划要求) ? 作好准备(Prepare)——提高社会人民对气候变化之警觉性,采取行动去准备 好不能避免之影响 ? ——做好准备去对破坏产生时作出快而有效之危机应对行 作出反应 (Respond) 动(如在极度干旱期限制非必要之城市用水)

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复完(Recover)——破坏产生后,可以有效率地重建复完,把城市带回到正常 运作,可持续之状态。

莫顿市(英国)——强制可再生能源使用政策 值得在本文一提是英国莫顿市(Merton)于 2003 年公布之规划法规,名为“莫顿定律 “ (The Merton Rule) ,受到英国国内不同政府和城市决策者高度关注。英国莫顿市在 2003 年制定一规划许可条件,要求所有大于 1000 平方米之商业发展项目必要有不少于 10%能源 为可再生能源。 此法规是地方政府以规划许可手段强制发展商在开发地块内提供及使用可再生能源, 并 把此要求立法通过实施。 “莫顿定律“之实施代表一突破性之政策,其目的是以规划许可为 手段,推动可再生能源使用,从而减低市内 CO2 排放,提供一走向低碳经济之政策工具,受 到英国部分其他政府其后通过类似政策和法例。

6、城市规划如何应对气候变化?
建立低碳城市规划协作平台 城市规划是应对气候变化及推动低碳经济之重要政策、 手段和实践平台。 笔者认为城市 决策者、规划工作者、发展商、建筑商及社区都要共同努力,打造协作之框架,为发展低碳 经济,控制 CO2 排放提供必要之条件。此协作平台要包括如下之组成部分: ? 综合科学咨询网络平台:每个城市都要建立对本身在气候变化影响下之科学咨询共 享网络,提供在温度上升、气候变化、水平面上升、生物自然灰害频率、能源消耗 和结构,CO2 排放审计数据等有关之资料,推动研究不同情景、手段和方向之讨论。 ? 专业人员能力提升平台:由于传统城市规划及相关专业未必有对气候变化挑战议题 有长久之关注和进行研究,而目前主要对 CO2 排放之研究工作还在能源专业领域, 城市必需建立一专业人员能力提升平台,加强城市规划和管理工作者对气候变化问 题之技术性知识水平,及如何连结到其日常之决策工作范畴。 ? 规划管理政策和手段创新平台:面对气候变化挑战,目前城市规划管理之政策、工 具、手段及评核机制未必可以完全应对,城市必需要在现有之城市规划管理制度下 再反思,推动创新和示范点,探求新体制机制之建立和实施,把城市作为 CO2 排放 减低之有效能力发挥。此平台可通过政府、专业人士、社区参与而研究不同之法定 和非法定规划手段。

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前文把全球气候变化带来对人类和城市之挑战作出概况之分析, 又对城市规划工作者和 决策者应有之角色提出建议, 推动在城市层面建立多方面之协作平台, 参考其他城市在应对 气候变化之城市规划管理对策。笔者建议,从传统城市规划决策过程中,以新思维、目的和 手段去建立一“无碳化”之城市规划过程。 “无碳化” (De-carbonize)就是把城市规划现 有之决策程序优化, 达到使决策成果配合推进低碳经济发展思维, 具体引导新规划管理工具、 手段之产生和应用。 城市规划决策过程: “无碳化” 要把规划决策流程“无碳化” ,首先要问在全球气候变化挑战下,目前规划管理过程有 否足够之政策深度和调度, 有没有可使用之敌摊规划方法、日常规划管理之工具?笔者建

议以下四个方面提供对城市规划主动带动低碳经济发展之对应行动 (图 4): a.气候变化对城市影响评估: ? ? ? 评估全球气候变化现象对城市之具体社会、经济和环境有何影响 审计城市本身之 CO2 排放 了解城市自身无论在其产业、景观、基建、建筑、交通系统、居民生活方式和 城市 CO2 排放量之因果关系 ? 制定城市减低 CO2 排放目标

b.“减缓”与“适应”规划对策: ? 针对气候变化和温度上升带来之潜在负面影响和已无可避免之破坏情况和情景, 编制“减缓”和“适应”规划行动对策 c.规划决策过程 ? 城市在编制总体规划和城市发展战略时,对不同之替换方案作出其在减少 CO2 排放方面能效之比较 ? 传统规划方法缺乏建立一城市之能源管理策略, 引导城市规划之方向。城市能 源投入、产出及其温室气体排放效应成为决策考虑之核心原则 ? 在详细规划层面执行低碳目标之有效法定手段,特别在土地开发过程及规划许 可制度内提供相应之工具去引导或要求建设单位充分利用低碳基建、建筑及建 造技术。 鼓励在城市开发中推动可再生能源之利用和发展。

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d.监控和研究

?

在城市建设过程中,评估和监控城市发展在碳排放控制的进度(包括个别项目、 建筑物、交通系统、工业、能源供应等范畴)

以上四方面之考虑, 可以帮助重新以建设低碳经济之社会目标来改善当前之城市规划管理系 统。 建议之低碳经济城市规划体制以减低 CO2 排放为主导之思维和行动。

7、总结
城市是全球温室气体排放之重要源头。 通过规划、建筑设计、施工、交通、城市产业 结构调整、 能源供求规划等领域, 城市之建设过程可以提供有效及必要之控制温室气体排放 手段。 城市规划之思维亦要因此而作出改变,向如何可以通过城市发展创新模式和决策, 在“减缓” (Mitigation)和“适应” (Adaptation)两大战略方向应对气候变化。本文就当 前全球气候变化带来给人类之挑战,把城市作为可以推动减低温室气体排放之平台作出分 析。 同时指出要迈向未来可持续发展之低碳经济之路径,在城市规划和管理制度和思维都 要扩大和深化,以创新之内容推动城市规划流程之“无碳化” 。

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全球平均温度

全球平均海岸线平 面

盖面积北半球雪覆

图1: 全球平均温度、海岸先平面、雪覆盖变化 资料来源: Climate Change 2007 - The Fourth IPCC Assessment Report

图2: 全球温室气体排放增长 1970 ? 1970 到2004 长 ? 不同温室气体比例 ? 排放源头比例
资料来源:

-

2004

Climate Change 2007 - The Fourth IPCC Assessment Report

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减缓 Mitigation :
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适应 Adaptation :
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当前主要重点
图 3:

日渐受到注意
适应 Adaptation

减缓 Mitigation 与

1. 2. 3. 4.

气候变化对城市影响

审计城市本身之CO2排放

“减缓”与“适应”规划对策

编制“减缓”和“适应”规划行动

城市规划决策过程 监控和研究

建立城市能源管理策略, 引导城 市规划之方向 评估和监控城市发展在碳排放 控制的进度

图4:

城市规划主动带动低碳经济发展之对应行

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作者简介 叶祖达,男,硕士,ARUP 奥雅纳工程咨询有限公司,香港规划师学会原会长、规划及 发展总监(奥雅纳公司)

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